- 《湖南省行政程序規定》出臺獲中央肯定
(聲明：刊用《中國新聞周刊》稿件務經書面授權)
兩年前，首個地方性行政程序規定——《湖南省行政程序規定》的出臺，填補了中國行政程序立法的空白，被稱為行政機關約束自身的革命。兩年后，這場“馴服權力”的地方實驗，得到中央的首肯
本刊記者/申欣旺 白祖偕(發自湖南長沙)
“毫無疑問，行政程序改革肯定會在湖南繼續推行下去，各級官員再沒有觀望期。”針對《中國新聞周刊》記者關于“改革會不會遭遇人走政息”的提問，4月25日，湖南當地官員在電話中很明確地回復。
當日，在張春賢、周強職務交接大會上，中組部常務副部長沈躍躍對周強擔任省長期間的工作給予了充分肯定，其中關于“在政府工作中注重民主決策、科學決策，自覺接受人大、政協的監督，著力建設服務政府、法制政府、責任政府、廉潔政府”的講話頗引人注目。
有專家說，有關“民主決策” 與“法制政府”的表態，在此前中組部任命省級一把手的講話中少見。當地官員亦認為，這是中央對湖南行政程序改革的首肯。
要效率，也要權利
由于核心要旨是對行政權力的約束與規制，統一的行政程序立法一波三折，迄今未出臺。
2002年，時任最高人民法院行政庭庭長的江必新到重慶掛職，力推重慶行政程序立法，并提出“先地方后中央”的破題思路。但隨后江必新回到最高人民法院并升任副院長，該立法最終流產。
在全國范圍的統一行政程序立法停滯不前的局面下，2006年，周強從團中央履新湖南，擔任省長。其后，在一次聽取內部工作匯報時，周強提出，要堅持科學發展、加快富民強省步伐，必須加強政府自身改革和建設。
此種表態在官員中實屬常態。但當地一位官員向《中國新聞周刊》記者說起周強的一次內部講話，凸顯了他的法律專業背景。
是次講話，周強態度鮮明地強調要加強行政程序建設，“一個政府公務員的作為或者不作為，都有可能被公民起訴到法院。這就是當前政府工作面臨的新形勢，公務員們一定要明白這一點。”
這位官員認為，周強的意圖很明確，那就是必須將權力規制在法律允許的范圍內，否則政府官員就可能被送上被告席。周強開出的藥方就是制定《湖南省行政程序規定》(以下簡稱《程序規定》)。
為了爭取學者的支持，湖南成立了專家組，行政法學界知名學者應松年、姜明安等受邀參與立法。
自此，中國首部地方行政程序立法的起草進入快車道。同一時間，選擇何種立法模式也擺上決策臺面。
“立法的重要基礎就是選擇何種模式，行政程序法立法模式在世界范圍內主要有權利型、效率型以及權利效率兼顧型，考慮到湖南地處中西部，我們最終選擇了兼顧型。”湖南省法制辦主任許顯輝回憶當時的情況。
它們之間的區別在于，“效率型主要考慮的是行政效率，權利型則是另一個極端，像美國，拆遷一塊地要開十六七次聽證會，毫無效率可言。”
“中國特色”是許顯輝所強調的，“立法必須考慮具體國情，從發展的角度要允許政府有所作為，程序不能太繁瑣；但同時要求政府傾聽老百姓的意見，要有調研、聽證，防止程序過于簡單。”
模式之外，具體的制度設計也頗費周章。此時，全國范圍內已經有了三部專家草案，如果圖簡單，任選一部即可，但《程序規定》起草小組并沒有簡單地搞“拿來主義”。
“一方面，我們借鑒了專家稿的新穎理念和完整體系，但我們也看到這些文本可操作性差的一面，搞了一些具有湖南本土化意義的創新。”一位參與《程序規定》起草的官員告訴《中國新聞周刊》記者。
中國政法大學王萬華教授認為，這種做法是走了一條功能主義的路子，有針對性，管用。
比如對行政行為設置期限，被學界認為是這方面的成功例子。具體做法是，對“法律、法規沒有規定辦理期限的”，“實行限時辦結制度”，并對期限做了具體規定。
湖南省法制辦依法行政指導處處長謝生達告訴《中國新聞周刊》記者，此舉既能提高行政效能，還可防范尋租。“只要不給行政行為設置期限，那就有尋租的空間。”
為了解決執法“不講理”的頑疾，《程序規定》要求“改變過去那種無理由執法的局面”，具體做法是，“行政執法決定文書應當充分說明決定的理由，包括證據采信理由、依據選擇理由和裁量理由。”
制度創新的爭鳴
由于打上了鮮明的湖南地方烙印，《程序規定》在廣受肯定的同時，也面臨著各種爭議。
在湖南省法制辦副主任唐世月看來，《程序規定》能發揮作用，一個很重要的原因就是配套制度的完善，在推出《湖南省規范性文件管理辦法》《湖南省規范行政裁量權辦法》之后，湖南省法制辦又著手起草《湖南省政府信息公開辦法》和《湖南省重大行政決策規則》。此外，還將依法行政納入政績考核。
在主導者看來，《程序規定》發揮著依法行政領域“基本法”的功效，通過環環相扣的制度搭配，最終目標是建立依法行政制度體系。而這，恰恰是2004年國務院發布的《全面推進依法行政實施綱要》所力求達到的。
“程序本身不是萬能的，比如我們目前有的項目，程序上層層推進，都合法，但最后發現出問題了，因為實體法適用不正確。這種情況就很難辦。”
許顯輝希望通過規范行政裁量權，從一定程度上將實體法納入程序軌道，使之在規制公權力中發揮更大作用。
在《湖南省規范行政裁量權辦法》中，湖南突破此前普遍只搞裁量基準的做法，提出綜合模式控制(詳見本刊2010年第12期《政府試水自我限權》)。記者了解到，僅這個配套措施給各個部門帶來的影響就猶如一場小地震。
在湖南省財政廳，通過對執法過程中執法、決定、監督權的分離，重新配置權力，去執法的人只能根據裁量基準提出處罰意見，由另一個部門集中決定，還需要法制機構審核，最后才簽發。該廳稅政法規處處長華保國坦言，很多執法人員做起事來都感覺到不順手了。
不僅如此，正在推進的案例指導制度，學術界和各地政府自身的觀念也不統一。
北京市政府法制辦公室監督指導處處長魯安中的觀點是，案例只是對內。而湖南的做法是給公眾尺度，能夠監督政府。
有學者認為，案例更多的應該是司法案例，但湖南則提出，有執法權的部門都應該發布案例，供執法人員和公眾使用。
爭議更多的是對規范性文件的合法性審查。由于多年來抽象行政行為司法審查的盲區，“紅頭文件”違法屢屢出現，造成了行政法治的諸多困境。沒有經過合法性審查，規范性文件隨時可能變異為增加公眾義務或剝奪權利的幫兇。極端的案例在2003年上演。湖北大學生孫志剛在廣州被收容毆打致死，其被收容的根據是1991年國務院以參閱文件形式下發的《收容遣送辦法》。
未經合法性審查的文件同時帶來的另一個問題是惰政。1960年7月1日衛生部、勞動部、全國總工會聯合制定的《防暑降溫措施暫行條例》暫行了半個世紀之久，“年久失修”，嚴重滯后于社會發展。
媒體質疑，是否暫行半個世紀還要暫行？類似的現象屢見報端，全國各地普遍存在。
湖南另辟蹊徑采用“三統一”制度，其中統一編號相當于文件的“準生證”，所有部門的規范性文件都要經過法制辦的合法性審查，通過之后才能公布生效。
經由這個制度，法制辦增加了一項權力，公民、法人可以就自己認為不合法的規范性文件向法制辦“提起訴訟”，并由法制辦來裁決。
數據顯示，這樣一個程序的設置，使得湖南省2009年全年有182件違法文件得到糾正。
“對規范性文件管理所作的制度創新，是一個真正能解決中國目前存在的合法性審查問題的辦法。”唐世月頗感得意。
但有學者持保留態度。中國政法大學副校長馬懷德教授認為，“這樣做會帶來兩個困境，一是政府組成部門制定規范性文件具有合法的法律依據，它自身承擔行政責任，由法制辦審查是否會侵犯此種合法權力？二是進行合法性審查之后，仍舊出現違反憲法或者法律規定的情況，由誰承擔責任？”
北京大學法學院教授姜明安則認為，“這樣做問題不大，法制辦的審查主要是合法性審查，一般不應涉及政策性審查，政策決策方面出了問題應由主管部門而不是法制部門負責。法制辦事前審查這種做法可以發揮一種如法國行政法院的內部監督作用。”
他甚至設想，進一步完善法制辦的“行政法官”的角色和程序，今后可賦予法制辦以事后獨立“裁判”的法定職權：規范性文件出臺后，行政相對人提出異議，由他們作出初步裁決。初步裁決中涉及的法律問題，相對人尚可向法院申請司法審查。
也有學者認為，現在關鍵是要探索，只要能夠解決實踐上長久存在的問題，理論上可以完善和更新。因此，對于湖南的破冰之舉應該給予更大的支持。
有官員私下表示，按照中國省委書記兼任省人大常委會主任的慣例，經過一段時期的實施和經驗積累，湖南省的《程序規定》在未來有升格為地方法規的可能性。 ★
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【編輯:吳博】 |
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