- 中國面臨反腐成敗分水嶺 官員財產申報仍待破冰
(聲明：刊用《中國新聞周刊》稿件務經書面授權)
“公眾需要建立基于合法性的理解，達成有條件的政治妥協”
建立健全官員財產申報制度，依舊是2010年參加“兩會”的人大代表和政協委員的熱議話題。
全國人大代表、重慶索通律師事務所律師韓德云今年再度提出官員財產申報立法的議案，期待全國人大制定官員財產申報制度的基本原則和程序，并授權省級人大根據實情自行選擇申報對象，分地區推進。這已經是他第五年提出該議案。
而針對部分官員轉移財產到海外的現象，全國政協委員、香港維德集團董事長莊啟程則通過提案提出，干部移居到國外的子女，其資產也要進行申報。
全國政協委員、上海財經大學公共經濟與管理學院博士生導師蔣洪則直言，官員財產申報應當從上往下公開。他在政協討論會上說，“人家普京也有幾套莊園和別墅，來路正當就好”。
全國人大代表、中紀委副書記何勇則從申報程度上求解。他在兩會期間表示，中紀委正在研究制定官員財產申報的有關條例或者規定，或年內實行，但申報內容暫不向社會公開。
代表與委員的議案與提案，并不能涵蓋官員財產申報制度實質啟動的復雜與艱難。韓德云認為，“規范性文件難以施行，地方自主試點難有突破，中國正面臨反腐成敗的分水嶺。”
“地方夾生飯”
2010年“兩會”前夕，重慶市開縣公布了一項官員財產申報制度。
根據開縣縣委有關反腐倡廉的決議，新任縣經委、建委、民政局等14名縣級部門“一把手”，在各自部門內部公示其家庭財產狀況，申報的內容則包括現金、存款、房產、汽車、股權股份、字畫古董、經商辦企業等9個方面的財產，以及從事其他經營活動的投資、收益等情況。各官員申報財產總數也已向社會公布，其中，申報財產最低者為21萬元，最高者為178萬元。
“沒有重慶市的試點通知，這是縣委根據中央相關文件通過的決定，”重慶市開縣紀委書記朱子龍告訴《中國新聞周刊》記者，“縣里官員正好換屆，要求新任干部申報財產，是建立制度的機會，也向在位者敲個警鐘。”
開縣的舉措，與重慶市司法系統內部將要進行的財產申報制度相呼應。2009年12月，中共重慶市委三屆六次全委會通過的《中共重慶市委關于貫徹<中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定>的意見》指出，將在全市司法機關領導干部中率先試點官員財產申報制度。
這一制度尚未落地，便備受社會關注。全國人大代表、重慶大學法學院院長陳忠林告訴《中國新聞周刊》記者，“重慶打黑打出的是腐敗問題。相比廣東、東北等地區的打黑，重慶抓的人并不算多，但牽連出數十名廳局級官員、人大代表和著名企業家。”
來自重慶的韓德云，卻不看好零星地區或單一系統內試點，“包括新疆阿勒泰、浙江慈溪、湖南瀏陽等地，地方自主試點并不徹底。財產申報是公務人員的義務，必須從國家層面確立合法性，予以地方授權。”
清華大學公共管理學院廉政與治理研究中心主任、北京市紀檢監察學會副會長任建明同樣認為，地方政府探索官員財產申報政策是“夾生飯”，并不具有試點代表性，“同級‘一把手’往往不參與，或申報財產有限，或公示范圍有限，對官員的保護性政策不公開，不明晰，容易適得其反。”
制度突破曲折
“官員財產申報是一個串行完整鏈條，包括向有關機構報告，向公眾公開，接受審查監督，以及可能存在的問責。”任建明告訴《中國新聞周刊》記者，“這一制度已經在多個國家的現代公共治理中得以實踐。”
在中國，官員財產申報制度也曾進入全國人大立法規劃。
“(上世紀)80年代，中國開始經濟轉軌，以往的計劃經濟體制是權力配置的過程，逐步進入市場經濟，權力并沒有相應的制度約束，官員的行為尺度很難把握。”國家行政學院公共管理教研部副主任馬慶鈺教授說，“根據我的研究統計，中國自90年代進入腐敗高發期，每年有7至10位省級、副省級高官因腐敗落馬。”
1987年，時任全國人大常委會法制工作委員會主任王漢斌就提出，研究建立申報財產制度。1994年，全國人大常委會將《財產收入申報法》正式列入“八五”立法規劃。
然而，實質的立法工作從未啟動。次年4月30日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒發了《關于黨政機關縣(處)級以上領導干部收入申報的規定》，將工資、各類獎金、津貼、補貼及講學、寫作等勞務所得納入領導干部申報范圍。這實際上是收入申報而非財產申報，申報內容僅送交上級備案，不對外公布，亦無相應的核查措施和程序。
至2000年，中央又開始了新的嘗試。當年12月，中央紀委五次會議通過了在省部級現職領導干部中實行家庭財產報告制度的決議。2001年6月15日，中央紀委、中央組織部聯合發布了《關于省部級現職領導干部報告家庭財產的規定(試行)》。在這部《規定》中，將原先的申報主體，由個人擴大為領導干部本人及其家庭成員；將申報個人收入，改為報告現金、存款、有價證券、房產、1萬元以上的債權債務、貴重物品等主要家庭財產。
“直接從省部級入手難有實效。”任建明認為，該規定由于直接涉及黨政高級官員切身利益，導致在實踐中難以施行。
但隨著其后的一部重要法律進入起草階段，官員財產申報再次進入制度層面。“《公務員法》的起草，是將官員財產申報納入法制框架的重要契機，”馬慶鈺參與了當時的立法研討，他告訴《中國新聞周刊》記者，“立法中有各方面的意見，也有專門的討論，希望至少有一個條文能涉及官員財產申報，遺憾的是，當時的壓力并不比現在小。”
“越往后，我們的機會也越來越少，”在任建明看來，立法宜早不宜遲。
“無論現在處于什么階段，采用什么方式，都應當提出時間規劃。”馬慶鈺認為，“中紀委監察部牽頭也好，全國人大專設機構也好，無論從哪一級官員開始，逐級申報公示都應當設定一個推進時間表，比如3～5年一個梯度。”
破冰難題
2010年全國的“兩會”，被寄予官員財產申報破冰的厚望。“兩會”前夕，中共中央印發《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》，針對當下公眾最為關注的重點領域，首次清晰劃定了官員廉潔從政8個方面“禁止”、52個“不準”，包括黨員領導私自從事營利性活動、違規干預和插手市場經濟活動、違規擁有非上市公司股份或者證券、買賣股票等內容。
3月5日，國務院總理溫家寶在政府工作報告中提及，“各級領導干部特別是高級干部，要堅決執行中央關于報告個人經濟和財產，包括收入、住房、投資，以及配偶子女從業等重大事項的規定，并自覺接受紀檢部門的監督。”
但是，該報告行文中，仍難看出官員財產申報從“收入”到“財產”、從“上報”到“公開”的趨勢。
馬慶鈺認為，制度難以破冰，不僅在于官員個人的抵觸，亦有對此問題持有不同意見的多方力量對比懸殊所致。
根據2000年國家社科基金項目“新世紀懲治腐敗對策研究”課題的調查，93%的調查對象認為，目前實行官員財產申報制的阻力主要來自于官員領導階層。2009年兩會期間，甚至有官員反問記者，“老百姓為什么不公布財產？”
另一方面，官員懼怕財產公開后的懲處。財產申報是腐敗預防機制為主，但制度初始，必然涉及對現任官員過往行為的追溯，使得官員財產公布成為一種懲處手段。重慶開縣紀委書記朱子龍坦言，“要求現任官員申報阻力太大，想要相對比較徹底的公開，只能從新上任的下手。”
而官員公布財產的真正要害，馬慶鈺認為，是從根本上改變官員對上負責的體制。官員只有向下負責，才能夠必須接受公眾監督。
“所以需要公眾推動，權力最終需要權利來制約，”韓德云認為，“政府不斷提高對‘民憤’的重視，這說明公眾力量正在成長。但是，真正的推動不是基于憤怒，而是理性與政治和解。”
公眾的憤怒，在關于官員財產申報“大赦”的爭論中可見一斑。中國人民大學法學教授何家弘曾在2009年建議，中央能否確定一個時間點，比如明年1月1日，只要從此不再有新的貪污受賄行為，以往的貪污受賄行為就不再查辦。如果有新的貪腐，則一并查辦過去罪行。與此同時，嚴格推行官員財產公開申報制度，允許公民在網上查閱。
這一建議遭遇民意炮轟。有網友對此留言：“赦免原罪？被掠奪的公有財產就這么算了？你的建議客觀上保護了既得利益集團的非法所得，你問問工人農民會不會答應？！”
韓德云也曾提出“三年緩沖”的建議，他認為，公眾需要建立基于合法性的理解，達成有條件的政治妥協，“雖然我連續提出立法建議，但我并沒有希望它兩年就能出臺或者一年就能出臺，這個不重要。畢竟，通過包括我在內的許多人的不停呼吁，更多人有了監督政府的意識，監督的能力也在提高，這可能是一個漫長的過程。” (本刊記者/王家敏 本刊記者王維博、實習生魏然對此文亦有貢獻)
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